郑永年：统筹三大基建，实现三农现代化

导读 · 2022.12.28

2022年12月16日，香港中文大学（深圳）教授、前海国际事务研究院院长郑永年参加广东省委常委王瑞军主持的广东三农座谈会并发表演讲，本文由IIA学术编辑组根据郑永年教授的讲话整理并扩充而成。

党的二十大报告对中国的农业发展做了非常大篇幅的论述，相较于十九大报告，二十大报告更强调农业发展。我认为，既然二十大提出了“中国式现代化”，那么“三农现代化”也是个重大命题。改革开放之前我们也曾提出“四个现代化”，农业现代化也包括其中，现在提“三农现代化”则被赋予了更多意义。以前我们总说“三农问题”，我个人认为现在不那么强调“三农问题”是正确的。“三农”怎么可能是“问题”？“农业”、“农村”、“农民”本质上都不是问题，现在提出“三农现代化”更为合适。

当前广东正在大规模地推进“百县千镇万村”的农村发展，这是一个非常正确的方向。在农村，我们强调绿色低碳发展，即农、林、水统筹发展，这种统筹发展应当得到重视。中国提出三农的现代化，不能孤立地就本国来谈本国，也要看世界大趋势。美国不到1%的人从事直接的农业生产，而且这个比例还在缩小[1]。其它发达国家也有同样的趋势。一定程度上，中国也将不可避免地走向这样的趋势，只是我们的农村人口基数大，需要更多的时间缩小农业从业人口的比例。因此，总体而言，三农现代化必须结合城市现代化一起考量。

统筹城乡发展要做好三大基础设施

基础设施是国民经济和社会发展的基石。基础设施投资，是推动经济可持续发展的主要动力之一，也是政府在重大经济危机发生时进行逆周期调节来拉动经济回升、稳定社会运行的有效方式。基础设施的优劣决定了人民能否顺利地进行生产活动从而取得较高的可支配收入来进行消费，同时也关系到老百姓是否可以便利地获得各种私人和公共产品及服务。因此，充足高效的基础设施建设对协调、统筹城乡发展、提升人民生活品质具有十分重要的意义。

就我们国家而言，基础设施可以分为三大类。第一，“硬基建”，即以交通运输、电力水利设施为代表的传统基础设施；第二，“新基建”，即以5G网络、新能源汽车配套设施、大数据中心和人工智能等为代表的新一轮科技革命核心关键领域的基础建设；第三，“软基建”，即以教育、医疗和公共住房这些直接关系到民生问题的社会保障和公共服务体系为代表的建设。“软基建”的概念我们比较少用，但在西方或者亚洲经济体日本和新加坡，他们习惯把这些建设称为“软基建”，作为与“硬基建”相对的概念。

在2019年世界经济论坛全球竞争力报告中，

中国在140个国家中综合排名第28位。

（图源：World Economic Forum）

如果只强调技术部分，“新基建”也可以说是“硬基建”的一部分。在硬基建方面，经过改革开放以来，特别是最近二十多年的快速发展，中国已经达到了相当高的水平。从硬基建综合实力看，以2019年世界经济论坛全球竞争力指数（World Economic Forum Global Competitiveness Index）基础设施子项为参照，中国以交通设施为代表的硬基建竞争力指数为77.9，高于中高收入经济体的平均水平（65.9），已经非常接近高收入经济体的平均水平（80.8）[2]。而且这种衡量是以全国总体而言，如果聚焦粤港澳大湾区，其公路、铁路、空港、海港等硬基建实力早已比肩甚至超越了纽约、旧金山和东京湾区。

三大基建协同发展粤北山区

我们从三类基建的协调发展来看待城乡的统筹发展，尤其对广东来说，统筹城乡协调发展是非常重要的。以往我们的路子是加强“硬基建”的建设，我认为粤北山区不宜过度地发展硬基建。从世界人口迁移的规律看，农村人口向城市流动是大趋势，现在我们看粤北山区，留下来的大多是老人和小孩。这是由于年轻人在粤北的就业机会太少，无法在当地长期居住，青壮年劳动人口基本都已经往珠江三角洲方向集中，这个趋势应当鼓励，并且珠三角应当提供更好的条件来促进这种转移。除了老一辈和少数不想离开的人口，大多数都是可以被珠三角吸收消化的。在人口流动的情况下，没有必要在粤北山区投入大量的基础设施，否则会形成大量的浪费。同时，也要阻止污染产业或者附加值不高的产业向粤北山区转移。粤北山区应当是实践“两山理论”的地方，实现青山绿水，并在此基础上发展相应的产业，包括专门农业、旅游业和度假业等。

韶关城区

（图源：学习强国）

我在老家浙江考察过，浙江在城镇化与农村发展的统筹协调上做得比较好，可以作为粤北山区的发展的参考。我们没必要再在粤北山区大规模地投入到硬基建的建设中了。东亚经济体中的日本也是有参考作用的，以前日本非常强调农村建设，搞了很多大规模建设，但随着老龄化和人口萎缩，尤其是年轻人都集中到大城市周边，于是广袤乡下地区的基础设施就被废弃，使用率远远不足。这是我们日后要防止的现象。

至于第二类基建，即新基建，则主要集中在珠三角地区，关乎城市的发展，关乎智慧城市的发展以及下一波科技的发展。这种发展一方面会对就业产生负面的影响，但同时又会创造很多为实体经济服务的服务业。因此新基建会吸收相当一部分的农业就业人口。我比较了解浙江的情况，还是以浙江农村为例。他们利用新基建设施主要提供服务，为老人、小孩或者幼儿园提供医疗、教育等方面的服务。新基建可以给广大农村很多新机会。

图源：深圳卫视深视新闻

当前我们欠发展的是“软基建”，也就是医疗、教育、公共住房等社会保障领域。在城乡统筹方面，浙江在全国做得比较靠前、比较先进，而广东的城乡统筹还有很多提升空间。广东是一个经济非常发达的省份，但如果把粤北山区跟珠江三角洲比起来，贫富差异还是比较大。既然因为人口流失，通过大规模的基建投入去发展粤北山区不现实，那么宁可留不住人，粤北山区也一定要提前做好软基建。软基建是保护社会的一个最重要的机制：对城市来说，是保护中产的一个机制；对农村来说，则是保护社会底层的有效机制。

广东要如何提升软基建

广东在软基建的提升上大有可为。广东省内发展不平衡不充分的矛盾依然较为突出，地区之间在协调发展、错位发展上还有很大进步空间。要发展软基建，就要从观念和发展考量上做一些改变。

首先，要有“大农业”的观念。当前我们对农业的概念要改变，比如农业的主体不一定必须是农民。比如在美国和其它发达国家，从事跟农业相关性职业的大部分都不一定是农民，而且受过教育的农业工人，不见得将“农民”的定义局限于进行农作物种植的农民。

其次，要把农村发展问题和三四线城市的发展结合考量。之所以农村发展不起来，就是做不到集约化和规模化。我国的农田尤其是南方的农田分布支离破碎，这是延续了几千年的传统，难以形成规模效应。基于这种情况，我认为通过软基建的建设，可以至少能够吸引这些农业人口到三四线城市去。如果我们总是强调北上广深这几个超大的城市的虹吸效应，整体而言对我们国家的发展反而不好。我们现在已经面临人口危机，而城市越大，生育率越低。因此我一直提倡费孝通先生所说的“小城镇”概念（就当前人口规模而言已不是当时意义上的“小城镇”），加快力度发展“小城镇”，即发展三四线城市。

费孝通说，农村好比是一个很大的细胞，集镇犹如一个中间的核心。一个是面，一个是点。这个点把各村落联系起来，形成“社区”。后来，他称社区中心为小城镇。

（图文来源：学人Scholar）

当前三四线城市人口都往珠三角的大城市跑，那么这些城市又有谁来居住？可以通过软基建的建设，吸引一大部分的农业人口转移到三四线城市。提升软基建有利于降低预防性储蓄水平、充分释放人民消费潜力，这将提高内需驱动可持续经济发展的能力。目前，我国面临人口老龄化和超低生育率带来的人口危机。生育、养育和教育下一代是人类的基本需求。中国大城市普遍的超低生育率意味着人类的这一基本再生产需求都不足了，或者说被压抑了，从本质来看，其实就是内需不足的集中体现，其根本原因是人民普遍买不起房、看不起病、读不起书，同时担心将来养不起老，有钱也不敢花，生小孩成了最大的奢侈品。为了应对人口危机，我们需要大力提高软基建水平，打造“宜居、宜业、宜游、宜育”四宜型城市，而绝不可重复亚洲式大城市化（例如东京和首尔）带来的各种弊端，人口过于集中，只生产GDP，而不生产人口。

从世界的经验来看，这种小城市的建设更有利于年轻人生育。比如德国就是城市化率非常高，达77%以上的国家[3]，但德国80%的人口居住在10万人以内的小城镇中[4]。只有这样才能有效地形成一个有利于家庭发展的社会共同体。深圳、广州这样拥挤的大城市是不可能形成这样的共同体，只能由三四线城市发展而成。

因此，广东不能把发展全部集中在中心城市，而是应该通过软基建投入和行政制度改革，推动公共服务均等化和区域均衡发展，探索中心城市和卫星城市协同发展的模式，推动“四宜”的新型城镇化，否则这些中心大城市看似是赢家，实则从全省和全国长远看都是输家。

推进制度改革，

促进社会资本和城市人口回流

为什么我们三四线城市发展不起来？这是因为省级层面统筹做得不够好，尤其在软基建方面做得不够好。所以要尽快推进改革，促进城乡的双向流动。

在推进农业农村发展的问题上，不仅广东，全国范围内都遇到一种瓶颈，都认为促进三农发展很困难。那么，困难在哪里？长期以来，农村存在着一种资源单向性流出的衰败。农民进城是中国梦。当农民有了钱，就到城市里去买房子，到城市里居住，农民有了钱就把小孩送到城市读书，因为城市学校的教育条件远较农村好。农民进城这个趋势是不可避免的，没有人可以阻挡。在粤北山区，不难观察到，除了老人还留在那里，已经进城的农村年轻人是不太可能回去的，也许第一代农民工也有少量的会回流，但是第二代农民工出生在城市、长在城市，要他们回农村还是很困难的。尽管政府可利用各种政策吸引他们回去，但这也是暂时的。从世界范围内看，尤其是亚洲，比如日本，随着现代化和城市化，基本上该国1/3的人口已经集中到东京周边了；韩国则更严重，将近一半的人口集中在首尔周边，我们要防止变成另一个日本或者韩国。尽管城市化的大趋势是不可避免的，人为地推动已经进城的农民返回农村是不现实的。进城一直是农民的中国梦。

历次人口普查城乡人口

（数据来源：国家统计局）

当前，在农村投入的只有国家和政府。无论是基础设施也好、精准扶贫也好，国家都在加大投入。如果仅依靠国家的投入，农村人一旦有了资源、有了钱就流动到城市去，那么农村便会很难实现可持续发展。因此，要实现城乡之间的双向流动，应当允许城市居民尤其是中上层的城市居民再流到农村去。尤其是像我们这些50后、60后从农村出来的人，年纪大了还是想回农村，又或者是在城市里居住一段时间，接着又在乡下居住一段时间。这符合世界城乡交流的大趋势。

从世界范围看，基本上都是穷人的城市，富人的乡下。穷人更希望享受到便利的交通，大家都居住在地铁站旁边，或者交通设施完备的地区附近；而富人自己有能力解决交通问题，所以他们可以住到乡下。我以前在普林斯顿大学读书，从普林斯顿到纽约要一个多小时，是一个非常偏僻的乡村，但那里居住着纽约来的富翁。当时像我们一样的穷学生，或者打工仔都喜欢住在纽约这样的中心城市。

因为体制上的原因，我们国家没有出现这种情况，但最终还是会往这个方向发展的。中上层的城市居民下乡是非常重要的。现在农村面临的主要问题是缺失社会资本。农村之所以缺乏社会资本，是因为我们不允许社会资本进入，对社会资本持怀疑的态度。无论是以前的社会主义新农村建设，还是现在的美丽乡村建设，尽管因为一些政策要素推动了部分企业家搞农村建设，但最后还是会爆发很多问题，因为在很多地方，这些项目都是在农村的土地产权问题不明确的情况下进行的。当产权非常不明确、不确定时，企业家就难以用长远的目光在农村规划发展。因此我们要进行农村土地制度改革。

图源：摄图网

我们在保护基本耕地的基础上，尤其是农村宅基地抛荒比例很大的情况下，至少保证宅基地可以进行交易。从法律上讲，实际上很多省份也允许宅基地的交易，可以让宅基地流动起来，可以设置30年、50年甚至70年的产权年限。依靠现代的监督技术系统，我们可以有效防止出现传统社会一而再、再而三的所谓土地集中的现象。

发展三农更要注重文化建设

发展三农，不只是社会资本下乡的问题，还要注重文化下乡。农村现在的最大的危机之一就是文化危机。以前提“精准扶贫”的时候，就提出扶贫要先扶志。但扶志怎么扶？发展就要扶志，但是现在农村可以说是文化衰败了。总书记就中国农耕文明有过一系列的论述。中国农耕文明数千年，从来没有被视为是落后的象征。真正把农村看成落后的，是建国以来的现象。户口制度是建国以后才开始的，中国几千年来根本没有户口制度。我们有士农工商四个阶层，不管在你哪里当了官、发了财，最终还是要回归到自己出生的乡下。我们到江西、福建，浙江和华南地区看一看，这些地方的农村之所以得以发展，正是因为这些人最后回归到自己的老家，把文化“送”进了乡里。现在很多体制上的因素限制了这种农耕文明的延续。

也就是说，传统上农村文化建设都是那部分回乡的人在引领的。但我们现在缺少这种“回流”的动力。有些地方现在恢复所谓的乡贤制度，但是乡贤制度同以前那种回归农村的模式是不可比拟的。当前所谓的乡贤制度就是大家回乡开一下会，待够两三天回城了。这种制度是无法持续的。

图为湖南省攸县谭家垅村小广场、小书屋、

小讲堂“门前三小”示范点

（图源：农民日报）

应当允许城市的居民再回归到农村，这种回归不仅仅是资本下乡，更是文化下乡。如果容许城市居民回农村，逐渐就能形成规模效应。可以从试点开始。比如有些地方已经在做一点促成城市居民回流农村的改革，每个城市居民回流到乡下，就能拉动几百万的资本下乡。这不仅是资本问题，而是文化问题。

我个人特别担心农村的文化精神衰落。以前我们总认为能够通过城市化来解决农村的问题，所以我们把农村称为三农问题，但现在看来，这并不现实。即使我们14亿人口的城市化达到OECD发达国家水平，我们还是有几亿人口在农村，农村对中国来说可能是个永恒的现象。我们必须通过各种制度的改革，把“三农问题”转成“三农的现代化”，为民族复兴，尤其是文化复兴尽一份力量。我认为，要实现这个目标，三农现代化不仅仅是一个经济问题，也是一个文化问题，更是一个城乡体制改革的问题。

注释：

[1]根据美国劳工统计局数据，2021年美国农业及相关行业中，16岁以上受雇劳动人口为2,291,000人，约占美国总人口0.69%，即不到1%，而且这个比例正逐年缩小。https://www.bls.gov/cps/cpsaat15.htm

[2]Schwab Klaus (edited),  The Global Competitiveness Report 2019, World Economic Forum.
https://www3.weforum.org/docs/WEF_TheGlobalCompetitivenessReport2019.pdf

[3]Tanja Zech, Urban versus rural living, deutschland.de, posted on August 3rd 2018.

https://www.deutschland.de/en/topic/life/urban-and-rural-living-facts-about-urbanisation-and-rural-exodus

[4]沈晓杰，“十四五”城镇化：开启中国小城镇时代，长江产业经济研究院。发布于发布时间：2020年12月22日。

https://idei.nju.edu.cn/26/09/c26515a534025/pagem.htm

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编辑 | 袁浩延

配图 | 魏钰奇

校对 | 梁湛非 徐乐

审核 | 冯箫凝 黄紫蓝

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